全球数字治理多边协调与监管碎片化冲突研究报告

全球数字治理多边协调与监管碎片化冲突研究报告

—— 联合国 AI 治理对话框架下规则互认、合规成本与发展权益平衡路径
报告编制单位：泷码软件（上海）有限公司、泷码软件研究院、泷码数字经济网研究部
报告完成时间：2026 年 08 月
摘要
人工智能技术迭代加速，数字经济跨境流动规模持续扩张，全球数字治理进入多重规则体系并行博弈阶段。以联合国框架为主渠道的全球人工智能治理对话持续推进，试图构建全人类共同参与的治理共识，但全球范围内区域性人工智能法案、数字服务监管法规批量落地，不同法域在风险划分、合规义务、处罚机制、数据跨境规则上存在显著制度差异，形成监管碎片化格局，直接抬升跨国企业跨境合规成本，抑制数字技术跨境创新落地。本报告立足于全球数字治理现实图景，梳理联合国 AI 治理对话的制度进展，剖析区域性数字监管分化的现实表现，量化评估监管割裂带来的企业合规负担，解析创新激励、安全管控、发展中国家数字发展权益三者之间的内在张力，围绕规则互认机制建设、多边协调路径优化、弥合南北数字治理鸿沟展开系统性研究，提出兼顾多元主体诉求的实践方向。报告认为，全球数字治理无法追求完全统一立法，应当以规则互认与监管等效为核心抓手，在坚守各国数字主权前提下，构建分层兼容的多边协调体系，充分保障发展中国家制度话语权与数字发展权益，破解治理碎片化困局，推动人工智能与数字经济普惠可持续发展。
关键词：全球数字治理；监管碎片化；联合国 AI 治理对话；规则互认；跨境合规；数字发展权益

目录

1. 绪论
1.1 研究背景
1.2 研究问题与研究意义
1.3 研究思路与研究框架
1.4 文献综述

2. 全球数字治理发展现状：多边进程与区域立法分化
2.1 联合国框架下人工智能全球治理对话机制演进
2.2 全球主要区域性 AI 与数字服务法规体系梳理
2.3 “机制复合体”：多重治理平台并存的现实格局

3. 监管碎片化的形成机理、现实表现与传导效应
3.1 监管碎片化的制度成因：价值理念、发展阶段与数字主权博弈
3.2 监管碎片化的具体表现：风险标准、合规义务、罚则、数据规则差异
3.3 监管碎片化对跨国经营企业的合规成本冲击
3.4 监管割裂衍生的次生问题：治理套利、创新抑制、南北数字鸿沟扩大

4. 三重目标冲突：创新激励、安全管控与发展中国家数字权益的内在张力
4.1 创新激励与安全管控的权衡困境
4.2 发达国家与发展中国家治理诉求的结构性分歧
4.3 当前多边对话机制存在的结构性短板

5. 全球行业实践探索：规则互认、监管等效的行业讨论与试点经验
5.1 国际社会对于规则互认的主流方案讨论
5.2 合格评定互认、风险分级等效机制的实践案例
5.3 行业主体参与全球治理对话的现实困境

6. 破解监管碎片化的路径构建：以联合国多边对话为核心的协同治理方案
6.1 坚持联合国主渠道地位，完善包容性多边对话制度设计
6.2 构建差异化规则互认与监管等效落地机制，降低跨境合规摩擦
6.3 平衡安全管控与创新激励，建立弹性化风险治理范式
6.4 保障发展中国家数字发展权益，补齐数字治理能力短板
6.5 多元主体协同：政府、企业、国际组织、智库分工协作模式

7. 风险预判与实施约束
7.1 数字主权约束下规则互认的边界风险
7.2 地缘政治因素对多边协调进程的扰动
7.3 发展中国家能力不足带来的落地障碍

8. 结论与展望
参考文献
附录 1 数据来源说明
附录 2 免责声明

1 绪论

1.1 研究背景

生成式人工智能、大模型技术快速商业化，数字服务、跨境数据流动成为全球经济增长重要驱动力。数字技术天然具备无国界属性，但数字治理权限归属于各个主权国家，不同国家基于自身社会文化、产业基础、安全诉求出台差异化监管制度，全球数字治理呈现多边共识推进缓慢、区域立法快速爆发的矛盾局面。

联合国依据《未来契约》以及附件《全球数字契约》，正式启动全球人工智能治理对话，设立国际人工智能科学专家组，致力于搭建各国平等磋商的多边平台，希望凝聚全球层面 AI 治理共识，防范技术风险，推动数字红利普惠共享。但与此同时，欧盟《人工智能法案》《数字服务法案》、美洲、东南亚、拉美多国相继出台人工智能与数字服务监管立法，各个区域在风险分类逻辑、算法透明度义务、大模型监管门槛、数据跨境流动条件、处罚力度上存在显著分歧，全球数字监管碎片化持续加剧。

监管规则不兼容直接转化为企业现实经营成本。跨国 AI 企业、数字服务企业进入不同法域市场，需要重复开展合规评估、文档梳理、算法审计、制度适配，多重合规义务叠加推高跨境经营门槛。对于中小企业而言，碎片化监管甚至构成市场准入壁垒。更为深层的矛盾在于，发达国家更多聚焦人权保护、风险管控，而广大发展中国家优先诉求是产业发展、数字能力建设、缩小数字鸿沟，三类目标 —— 创新激励、安全管控、发展中国家数字发展权益之间存在现实博弈，给全球多边协调带来巨大挑战。

国际行业组织、跨国企业、智库持续开展讨论，探索规则互认、监管等效、合格评定互认等工具，试图减少监管割裂，但是各类方案面临主权顾虑、地缘博弈、发展能力不均衡等现实阻碍，尚未形成可大规模落地的全球制度安排。在此背景下，系统剖析监管碎片化冲突，梳理多边对话进展，研究兼顾多方诉求的可行路径，具备重要理论价值与现实意义。

1.2 研究问题与研究意义

1.2.1 研究问题

第一，联合国 AI 治理多边对话取得哪些实质进展，现有机制存在哪些结构性短板；
第二，区域性 AI 法案、数字服务法规差异如何形成，监管碎片化给全球产业、企业带来何种成本与外部效应；
第三，创新激励、安全管控、发展中国家数字权益三者之间张力的内在逻辑；
第四，规则互认机制应当如何设计，在尊重各国数字主权前提下，缓解全球数字监管割裂，实现多重目标平衡。

1.2.2 理论意义

现有全球 AI 治理研究较多聚焦单一国家制度对比，本报告把 “监管碎片化冲突” 作为核心分析对象，将多边对话进程、区域立法分化、企业合规成本、南北发展权益纳入统一分析框架，丰富数字治理 “机制复合体” 理论的实证研究，补充发展中国家视角下全球 AI 治理的分析维度，为后续学术研究提供现实素材。

1.2.3 现实意义

报告面向政策制定者、跨国数字企业、行业协会、智库机构，梳理当前全球监管冲突带来的实际挑战，总结行业对于规则互认的讨论成果，提出可参考的协同治理路径，帮助理解全球数字治理博弈逻辑，为企业跨境合规布局、国家参与多边数字治理谈判提供参考。

1.3 研究思路与研究框架

本报告首先梳理联合国 AI 治理对话、全球区域性数字监管立法现状，识别监管碎片化的现实表现；其次剖析碎片化背后成因，量化分析企业跨境合规成本，分析三重目标之间的冲突机理；再次梳理全球行业关于规则互认的各类讨论与试点实践；在此基础上提出以联合国多边对话为核心的完整协同治理路径，同时研判落地过程中的约束风险；最后得出研究结论与未来展望。

1.4 文献综述

全球数字治理碎片化已经成为学界重点议题。部分学者提出全球 AI 治理已经形成 “机制复合体”，OECD 原则、联合国教科文组织 AI 伦理建议书、欧盟 AI 法案、GPAI 全球人工智能伙伴关系等多重机制并存，各机制目标、工具、成员构成互相重叠甚至冲突，造成规则冗余、合规成本抬升、话语权失衡等后果。

部分国际研究聚焦合规成本测算，欧盟 AI 法案全面生效之后，大型通用人工智能服务商合规投入可达千万欧元级别，中小企业合规负担占利润比例较高，不同司法辖区监管规则不兼容进一步放大企业负担。国际关系领域研究指出，监管碎片化本质是数字领域权力重构，发达国家与发展中国家治理诉求差异显著：发达国家重点关注风险管控、市场开放；发展中国家更加关注算力建设、技术援助、产业发展，南北立场差异阻碍多边共识落地。

已有文献普遍认同，完全全球统一立法短期不具备现实可行性，监管互认、等效性评估、合格评定互认是现实可行方向，但现有研究对于如何兼顾发展中国家权益、互认机制边界约束的讨论仍有待深化。本报告基于现有研究，结合联合国最新对话进程、行业实务讨论，进一步展开系统分析。

2 全球数字治理发展现状：多边进程与区域立法分化

2.1 联合国框架下人工智能全球治理对话机制演进

联合国是全球数字治理的核心多边主渠道。联合国秘书长提交《治理人工智能，助力造福人类》报告，提出网络化、敏捷化全球 AI 治理思路，建议强化不同治理机制之间协同，降低碎片化风险，提议设立联合国人工智能办公室作为协调枢纽。《未来契约》及其附件《全球数字契约》明确提出，要提升人工智能国际治理水平，推动各国 AI 治理框架相互兼容，助力弥合数字鸿沟，保障发展中国家参与权利。

依据相关文件，联合国正式启动全球人工智能治理对话，设立独立国际人工智能科学专家组。专家组汇集全球不同地区、不同发展水平国家专家，输出年度研究报告，为会员国对话提供科学支撑，对话会议分别在日内瓦、纽约定期举办，面向所有会员国开放，同时吸纳行业企业、智库、民间社会多利益攸关方参与磋商，目标是凝聚全球共同认知，平衡安全风险防控与数字普惠发展。

联合国 AI 治理对话的核心议题包含：人工智能风险识别与分级治理、大模型监管、算法透明度、数据跨境流动、规则兼容性、发展中国家能力建设、AI 治理国际援助。该对话机制坚持主权平等原则，拒绝少数国家主导规则制定，强调不能简单将发达国家监管模板直接复制到发展中国家，需要充分考虑各国产业基础差异。

但也要看到，联合国对话属于多边磋商平台，产出以共识性原则、政策建议为主，不具备直接强制约束力。会员国立场分歧巨大，很多具体制度条款难以达成一致，对话成果转化为各国国内立法的效率有限，这也造成一边多边对话持续推进，一边各国加速出台本土监管法案的局面。

2.2 全球主要区域性 AI 与数字服务法规体系梳理

在多边谈判进展有限背景下，各经济体优先推进区域与本国立法，形成多套差异显著的监管范式。

欧盟形成最为完整的数字监管体系，《人工智能法案》采取严格风险分级制度，将 AI 划分为不可接受风险、高风险、有限风险、最小风险四类，高风险 AI 系统必须完成符合性评估、文档留存、注册登记，通用大模型施加额外训练数据摘要、事件上报、安全测试义务，处罚上限可达全球营业额 7%，具备强大域外效力，产生 “布鲁塞尔效应”，对全球其他地区立法形成示范溢出；配套《数字服务法案》DSA 对平台责任、算法推荐、内容治理建立强制规则，对进入欧盟市场的境外企业直接适用管辖。

美国采取分散化、行业导向的监管路径，没有统一综合性 AI 立法，依托 NIST 人工智能风险管理框架等自愿性指南，依靠现有行业法律、各州分散立法开展治理，更加重视保护创新活力，监管约束强度显著低于欧盟强制立法模式，鼓励企业自愿合规实践，较少设置强制性事前准入评估。

亚太地区呈现多元分化格局。部分国家借鉴欧盟风险分级思路出台 AI 监管规则；部分国家采取轻量化监管，优先扶持 AI 产业发展；部分发展中经济体尚未建立完整 AI 监管法律，更多依靠行业指引。东南亚、拉美多国出台数字服务法案，在数据本地化、跨境传输条件、平台责任上和欧美规则存在明显冲突。

不同区域立法差异体现在多个关键维度：风险判定标准不一致；高风险系统清单范围不同；算法审计、文档留存义务强弱不同；大模型监管阈值划分差异；数据跨境流动审批、本地化要求不同；行政处罚门槛、罚金比例差距巨大。当一家企业同时开展跨区域业务，就需要同时适配多套不兼容法律义务，监管割裂问题由此产生。

2.3 “机制复合体”：多重治理平台并存的现实格局

当前全球 AI 治理并非单一权威体系，而是大量平台、倡议、规则并行共存，构成治理机制复合体。

• 联合国系统：全球 AI 治理对话、联合国教科文组织《人工智能伦理建议书》；

• 多边合作机制：OECD 人工智能原则、G7 广岛 AI 进程、金砖国家人工智能治理相关声明；

• 行业多边平台：全球人工智能伙伴关系 GPAI、世界经济论坛 AI 治理平台；

• 区域立法：欧盟 AI 法案、DSA，各区域数字经济协定、区域性 AI 监管文件。

各类平台部分原则相互呼应，但制度工具差异巨大：OECD 以自愿性软法原则为主；欧盟是强约束成文立法；部分发展中国家合作机制更加侧重产业发展与能力建设。不同机制之间缺少常态化协调对接，部分规则相互重叠，部分要求互相冲突，进一步放大全球监管碎片化，企业需要同时应对来自不同平台的规则参照，增加合规识别难度。

3 监管碎片化的形成机理、现实表现与传导效应

3.1 监管碎片化的制度成因：价值理念、发展阶段与数字主权博弈

第一，价值理念差异。部分经济体将人权保护作为 AI 监管最高优先级；部分国家将国家安全、社会稳定置于优先位置；发展中国家更加看重产业追赶、就业创造、数字普惠。价值取向不同，直接导致立法目标、监管工具选择出现根本性分歧。

第二，数字产业发展阶段不均衡。发达国家 AI 产业发展较早，企业技术实力雄厚，具备承受较高合规成本的能力；大量发展中国家 AI 产业尚处在起步阶段，严苛的高强度监管会抬高本土创业门槛，因此倾向于更加宽松、弹性的监管模式。用同一套监管标准套用不同发展阶段经济体，本身就存在现实矛盾。

第三，数字主权诉求。数字空间是国家主权延伸，各国坚持对本国境内数字活动拥有管辖权，不会轻易放弃本国监管主权，不会无条件全盘接受外部制度。各国可以借鉴外部规则，但不会直接让渡立法权，这造成全球很难形成统一强制条约，只能走向多元规则并存格局。

第四，地缘经济博弈。部分国家通过输出自身数字监管标准，扩大制度影响力，形成制度竞争，进一步加剧不同法域之间的规则分化。

多重因素叠加之下，全球数字治理很难走向单一全球立法，监管碎片化是中长期客观现实。

3.2 监管碎片化的具体表现：风险标准、合规义务、罚则、数据规则差异

（1）AI 风险分类与判定标准差异

欧盟采用四级风险强制划分；部分国家没有法定强制分级，依靠行业自律；部分国家高风险 AI 清单范围和欧盟不一致，同一套 AI 系统，在 A 地区被认定为高风险，在 B 地区仅属于普通风险，企业需要按照两套逻辑开展评估。

（2）合规程序与文档义务差异

高风险系统符合性评估，有的地区要求第三方强制认证，有的允许企业自我声明；技术文档、风险报告、训练数据摘要的格式、内容要求互不统一。企业跨国经营需要编制多套版本合规材料，不能一份文档通用多国市场。

（3）大模型监管阈值差异

不同地区对通用大模型的算力、参数量触发监管义务阈值设定不同，部分法域对基础模型施加严格义务，部分地区对基础模型监管保持克制，企业模型迭代之后，需要适配多国不同阈值要求。

（4）数据跨境与数据治理规则冲突

数据本地化存储、出境安全评估、个人信息跨境传输条件，各个区域制度差异巨大。部分国家要求关键数据境内留存；部分地区原则鼓励自由流动；冲突规则给 AI 训练数据流转、跨境业务数据流带来巨大障碍。

（5）法律责任与处罚尺度分化

欧盟最高可达全球营业额 7% 罚款；部分国家罚款额度较低；部分发展中国家法律责任体系尚不完善。域外适用范围也存在差别，部分法律可以直接管辖境外向本地提供服务的企业，企业可能出现同一行为面临多国处罚的风险。

3.3 监管碎片化对跨国经营企业的合规成本冲击

监管规则不兼容带来的合规成本分为一次性落地成本与持续性年度运营成本。根据行业调研与公开机构测算，大型通用 AI 服务商初次适配多区域监管体系，一次性投入可达 1200 万‑2500 万欧元；大型企业高风险 AI 系统年度持续合规成本 200 万‑500 万欧元；中型企业多市场合规年度投入 50 万‑200 万欧元；中小企业跨境业务合规初始投入可达 50 万欧元以上，合规成本可能吞噬中小企业相当比例利润，部分中小企业直接放弃跨境市场机会。

合规成本由多部分构成：多法域法律研究、合规团队人力投入；多版本风险评估、算法审计；多套合规文档编制更新；适配不同地区的数据处理流程改造；应对多国监管机构问询、备案、登记程序。

如果各国规则可以实现部分互认，一份合格评定报告在多个司法辖区获得接纳，能够显著降低重复评估、重复审计带来的无效成本。当前现实是，绝大多数司法辖区之间没有建立互认通道，企业几乎全部需要重复开展全套合规流程。

3.4 监管割裂衍生的次生问题：治理套利、创新抑制、南北数字鸿沟扩大

第一，治理套利风险。不同地区监管松紧不一致，部分企业选择将高风险业务部署在监管宽松辖区，规避高强度监管，形成监管套利，削弱全球 AI 风险治理整体效果。

第二，抑制跨境数字创新。合规负担抬高市场准入门槛，尤其伤害中小企业跨境扩张，技术成果难以快速跨国落地，数字技术普惠价值难以释放。

第三，加剧南北数字鸿沟。发达国家拥有充足资金、专业人才，能够承担高额多区域合规成本；发展中国家本土数字企业资源有限，难以适配多国复杂监管，在全球数字市场竞争中处于更加不利地位，进一步拉大南北数字产业差距。

第四，监管冲突带来法律不确定性。同一商业行为，在不同国家法律评价不一样，企业无法预判跨境业务法律后果，增加全球业务战略布局的不确定性。

4 三重目标冲突：创新激励、安全管控与发展中国家数字权益的内在张力

全球数字治理的核心矛盾集中在三组目标之间的平衡：创新激励、安全管控、发展中国家数字发展权益。三者存在客观张力，也是联合国 AI 治理对话中各方博弈的核心焦点。

4.1 创新激励与安全管控的权衡困境

人工智能技术具备双重属性，既带来巨大经济社会红利，同时存在算法歧视、深度伪造、系统失灵、滥用风险，因此监管层面同时存在两种诉求：一方面需要建立安全管控机制，防范 AI 带来人权、安全、社会风险；另一方面过度严苛、碎片化的监管会抬高研发与落地成本，抑制技术创新，阻碍技术应用惠及社会。

如果监管标准一刀切，不区分经济体产业基础，高强制义务会带来两个后果：发达国家大企业凭借资金优势可以承担合规成本；创业企业、中小企业被沉重合规负担压制。如果监管过于宽松，则风险防控缺位，算法危害无法有效约束。

现实困境在于，不存在一套静态完美平衡点。技术快速迭代，风险形态持续变化，安全管控和创新激励的平衡点会动态移动。不同国家对风险容忍度本身存在差异，这也是区域性立法分化的重要来源。

4.2 发达国家与发展中国家治理诉求的结构性分歧

发达国家和发展中国家在全球 AI 治理议程上的诉求结构性不同。

发达国家的主要关切：AI 系统人权风险、算法滥用、虚假信息、平台责任，倾向于推动建立严格、详细、可强制的监管规则，输出自身监管范式。

广大发展中国家首要诉求：缩小数字鸿沟，获得算力、技术、人才援助，发展本土 AI 产业，让数字技术服务本国减贫、农业、公共服务升级。很多发展中国家承认 AI 风险客观存在，但同时强调本国尚不具备复杂监管体系建设能力，不希望直接照搬发达国家高成本监管模板，否则本土数字产业尚未发展就被沉重合规门槛压制。

发展中国家普遍提出两点核心诉求：第一，全球治理规则制定过程中拥有平等话语权，不能由少数国家决定全球规则；第二，国际社会提供实质性能力建设支持，包括技术转移、人才培训、资金支持，而不是仅仅输出法律条文。

这种诉求差异，造成多边谈判当中，发达国家强调安全规则，发展中国家强调发展权益，议题优先级难以对齐，延缓全球共识达成。

4.3 当前多边对话机制存在的结构性短板

联合国 AI 治理对话提供了平等磋商平台，但依然存在现实短板，制约解决碎片化冲突的能力。

第一，产出约束力有限。对话成果以原则、建议、研究报告为主，没有强制法律约束力，会员国可以自主选择是否采纳，难以直接改变各国国内立法。

第二，发展中国家参与能力不足。很多发展中国家缺少 AI 政策专家、技术专家，参与多边谈判人力资源有限，难以充分输出本国立场，容易出现议程被发达国家议题主导的现象。

第三，缺少规则互认落地工具。对话更多聚焦原则价值讨论，对于合格评定互认、监管等效、跨境合规工具这类实操机制讨论推进较慢，原则难以转化为企业可直接使用的制度工具。

第四，多利益攸关方参与机制有待完善。企业、行业协会、南方国家民间组织的意见转化为谈判议题的渠道不够通畅。

5 全球行业实践探索：规则互认、监管等效的行业讨论与试点经验

面对监管碎片化带来的现实压力，跨国企业、行业联盟、智库已经开展大量讨论，核心方向是推动规则互认与监管等效。规则互认不等于各国法律条文完全统一，不要求各国放弃本国监管主权，核心逻辑是：承认不同法域法律条文存在差异，但是评估企业合规行为的目标效果具备等效性，一国完成的合规评估、审计、文档，在满足条件前提下被其他司法辖区予以接纳，避免重复开展全套合规工作，以此降低企业跨境合规负担。

5.1 国际社会对于规则互认的主流方案讨论

方案一：合格评定结果互认。参考 WTO 技术性贸易壁垒协定 TBT 第 6 条思路，各国保留本国法律，但是互相承认对方监管体系下出具的符合性评估报告、第三方认证结果。企业在母国完成合规评估，报告可以被伙伴国家采信，不再重复全套检测评估。该方案优势是尊重各国立法主权，不需要修改国内法律；难点在于需要建立对对方监管体系可信度的评估机制，建立互认门槛。

方案二：监管等效认定。两国之间开展制度对比，认定两套不同法律体系在核心风险管控目标上实现等效，在等效范围内，企业在一法域的合规状态可以被另一法域接纳。等效不是全盘互相认可，而是划定特定范围，针对高风险 AI、特定数字服务开展有限等效。

方案三：“日内瓦桥梁” 类中介映射机制。不追求国家之间签署正式互认条约，建立中立技术映射平台，对不同国家监管要求做功能映射，把一套合规文档转化适配其他法域要求，各国保留最终接纳决定权，最不发达国家企业可以获得补贴降低使用成本。该方案属于自愿工具，不强制主权国家接受，适合多边框架下试点探索。

方案四：建立全球共同最低基准。联合国多边对话推动各国协商形成一套底线性质的共同最低治理基准，各国可以在基准之上制定更加严格本国规则，但是不能低于共同底线。最低基准聚焦核心风险，不介入各国具体制度细节，减少制度冲突。

行业普遍共识：短期实现全球法律统一完全不现实，规则互认、等效机制是现实可行路径，但互认必须设置清晰边界，国家安全、公共秩序领域，各国可以保留拒绝采信的权利，守住数字主权底线。

5.2 合格评定互认、风险分级等效机制的实践案例

在传统产品领域，全球已经拥有成熟的合格评定互认实践，例如 IEC、ISO 体系认证多边互认，这套经验正在被讨论迁移到 AI 数字监管领域。

在数字领域，部分区域贸易协定已经引入监管等效、互认条款。部分区域数字经济伙伴协定，对数据保护开展等效性认定。金砖国家数字经济伙伴框架提出推动标准互认，探索跨境数字技术认证协作机制。但针对人工智能高风险系统的专门互认安排，全球范围内还处在试点构想阶段，尚未大规模落地。

ISO 42001 人工智能管理体系标准，提供了国际通用管理体系框架，很多企业采用该标准搭建内部 AI 治理体系，但该标准属于自愿标准，并不自动等同于满足各个国家法定强制义务，需要各国监管机构认可该标准的效力，才可以发挥互认价值。

5.3 行业主体参与全球治理对话的现实困境

企业作为监管碎片化直接承受方，有强烈动力推动规则兼容，但参与多边对话存在现实约束。第一，企业代表商业利益，不同企业诉求差异巨大，大型跨国企业和中小企业诉求不一致，难以形成统一行业声音；第二，多边谈判主体是主权国家，企业仅属于多利益攸关方参与者，没有谈判表决权；第三，发展中国家本土数字行业协会参与国际对话渠道不足，南方企业诉求表达不足。

行业讨论同时反复提醒，规则互认不能仅仅服务跨国大企业，必须充分考虑中小企业成本，还要保护发展中国家权益，不能演变为发达国家输出监管标准的工具。

6 破解监管碎片化的路径构建：以联合国多边对话为核心的协同治理方案

立足全球现实，完整解决方案不能幻想消除各国制度差异，而是在尊重各国数字主权前提下，以联合国 AI 治理多边对话为核心枢纽，推动规则兼容互认，构建弹性治理框架，同时保障发展中国家数字发展权益，实现创新激励、安全管控、发展权益三者动态平衡。

6.1 坚持联合国主渠道地位，完善包容性多边对话制度设计

第一，巩固联合国在全球 AI 治理当中的核心主渠道定位，充分发挥全球人工智能治理对话、国际人工智能科学专家组的平台价值，协调各个分散治理机制，减少机制重复与冲突，推动 OECD、GPAI、区域机制和联合国对话开展常态化对接，缓解 “机制复合体” 带来的碎片化问题。

第二，强化对话机制包容性，提升发展中国家实质参与能力。设立能力建设配套项目，为发展中国家派遣政策、技术专家参与多边对话提供支持，避免全球治理议程由少数国家主导。保证发展中国家诉求完整进入谈判议题，不能只聚焦风险管控议题，把数字产业发展、能力援助放在同等重要位置。

第三，推动协商形成全球 AI 治理共同最低基准。聚焦全人类共同关切的核心风险，协商形成底线型共同原则，明确禁止的高危害 AI 应用、基础安全义务，各国可以在底线之上制定更严格本国规则，不强制统一全部制度细节。共同最低基准为后续规则互认提供共同参照。

第四，完善多利益攸关方参与渠道，平等吸纳中小企业、发展中国家行业协会、智库、民间社会参与议题研讨，把产业实践经验纳入多边磋商。

6.2 构建差异化规则互认与监管等效落地机制，降低跨境合规摩擦

规则互认应当坚持自愿、主权保留、有限范围三大原则，不强迫任何国家放弃本国监管管辖权。

1. 分层推进互认实践。优先从风险相对可控的领域开展试点，逐步扩大范围。针对高风险 AI 系统、数字服务，探索 WTO‑TBT 框架下合格评定互认路径。国家之间可以双边、区域性先行开展等效试点，再将试点经验反馈到联合国多边对话，向全球推广。

2. 建设中立的映射转换工具。借鉴行业提出的映射机制构想，在联合国框架下推动开发监管要求映射工具，实现不同法域合规文档之间的功能映射转换，降低企业多市场文档重复编制成本；工具仅作为技术辅助，各国监管机构保留最终审核决定权，不替代主权监管。

3. 区分大企业与中小企业差异化安排。针对中小企业，设置简化互认路径，对最不发达国家本土企业提供评估成本补贴，避免规则互认机制仅仅服务大型跨国企业。

4. 明确互认排除边界。国家安全、公共安全、重大公共秩序领域，各国拥有保留权，可以拒绝采信外部评估结果，守住数字主权底线。互认不等于无条件开放，等效只针对风险管控目标，不干涉各国国内社会制度选择。

6.3 平衡安全管控与创新激励，建立弹性化风险治理范式

第一，坚持风险分级治理思路，但是允许各国结合本国国情调整风险清单。全球层面协商风险分类的底层方法论，不强制统一具体风险清单条目，各国基于本土社会现实调整高风险场景，兼顾安全与产业实际。

第二，区分强制法定义务和自愿行业最佳实践。核心风险领域保留强制监管；对于非高风险场景，更多依靠行业自律、标准指引，避免过度泛化强制义务，保护创新空间。

第三，鼓励监管沙盒跨境协作。各国 AI 监管沙盒建立信息交流渠道，沙盒内企业的测试数据、风险发现，在获得企业同意前提下可以跨境共享，减少企业重复测试负担。

第四，推动监管迭代。AI 技术高速迭代，监管制度需要建立动态评估修订机制，定期评估合规成本对创新的影响，及时调整不合理过高负担的监管条款。

6.4 保障发展中国家数字发展权益，补齐数字治理能力短板

破解监管碎片化，不能只解决企业合规成本，必须同步解决南北治理能力鸿沟，否则规则互认机制会变成偏向发达国家的制度工具。

第一，将能力建设作为全球治理核心议程。在联合国 AI 治理对话框架下设立专项能力建设合作项目，向发展中国家输出治理经验、技术工具、人才培训，帮助建设本土 AI 监管机构、算法评估能力。

第二，区分不同发展水平经济体的制度实施节奏。承认发展中国家监管体系建设需要时间，不要求一步到位照搬发达国家复杂监管制度，允许分阶段落地治理义务。

第三，推动技术与知识普惠。推动 AI 安全评估工具、开源检测工具向发展中国家可及，降低本土企业合规工具采购成本。探讨设立全球 AI 发展专项援助机制，支持发展中国家本土数字产业成长。

第四，尊重发展中国家数字主权和发展道路选择。不能以市场准入为筹码，强迫发展中国家全盘复制外部监管立法。

6.5 多元主体协同：政府、企业、国际组织、智库分工协作模式

主权国家：承担全球治理谈判、国内立法、监管执法主体责任，参与双边、多边互认谈判，对接联合国对话机制。

国际组织：联合国体系承担平台搭建、共识磋商、能力建设、工具开发；WTO 技术性贸易壁垒委员会可以为合格评定互认提供制度参照；其他国际标准组织推进国际通用 AI 管理标准建设。

企业：完善内部全球合规体系，积极参与行业研讨，向多边对话反馈实务痛点；大型企业向中小企业开放合规经验工具。

智库与行业协会：开展实证研究，输出政策方案，搭建政企对话桥梁，尤其支持发展中国家行业智库参与全球讨论。

7 风险预判与实施约束

即便路径设计完善，现实当中仍然存在多重约束，需要提前预判风险。

7.1 数字主权约束下规则互认的边界风险

规则互认不是法律统一，必须守住主权边界。存在风险：部分主体试图把互认机制当作输出本国监管模板的工具，变相迫使其他国家接受域外监管标准。应当明确，互认以自愿为前提，任何国家有权退出特定互认安排，国家安全、公共秩序事项不在互认强制范围。

7.2 地缘政治因素对多边协调进程的扰动

地缘博弈会干扰多边对话推进，部分议题容易被地缘化。应当坚持技术治理议题回归技术治理本身，坚持联合国多边包容原则，拒绝阵营化数字治理，避免全球数字空间分裂成互相隔绝的制度板块。

7.3 发展中国家能力不足带来的落地障碍

即便形成多边共识，很多发展中国家缺少人才、机构、资金，难以落地复杂互认、等效评估机制。因此能力建设援助不能停留在口号层面，需要配套实质资源投入，否则很多制度设计只能停留在纸面。

7.4 商业利益裹挟风险

在规则互认、认证体系建设过程中，存在商业机构试图垄断 AI 合规认证市场的风险，推高认证服务价格，加重中小企业负担。多边机制需要关注认证市场公共性，鼓励开源、低成本评估工具，避免合规变成少数商业机构牟利赛道。

8 结论与展望

人工智能与数字经济的跨国流动，和各国主权管辖的监管制度之间，形成结构性矛盾。联合国框架下全球 AI 治理对话持续推进，努力凝聚人类共同治理共识，但短时间无法消除各国制度差异；全球区域性 AI 法案、数字服务法规快速落地，监管碎片化已经成为中长期客观现实，直接抬升跨国企业跨境合规成本，带来治理套利、创新抑制、放大南北数字鸿沟等次生后果。

创新激励、安全管控、发展中国家数字发展权益三者之间存在天然张力。全球数字治理不能简单追求某一目标最大化，需要追求动态平衡。完全全球统一立法在当前国际环境下不具备现实可行性，规则互认、监管等效、合格评定互认是缓解监管割裂最务实的方向，其核心逻辑不是消除各国法律差异，而是在尊重数字主权前提下，承认不同制度风险管控目标的等效性，减少重复评估、重复审计带来的无效合规成本。

推动规则互认不能只服务跨国商业诉求，必须把发展中国家数字发展权益置于突出位置，补齐全球数字治理能力鸿沟，避免全球治理机制变成少数经济体的制度工具。应当坚持联合国作为全球数字治理主渠道，完善包容性多边对话，协商形成全球最低治理基准，分层试点互认机制，配套大规模发展中国家能力建设，构建弹性风险治理范式，发挥政府、国际组织、企业、智库多元主体协同作用。

展望未来，全球数字治理不会走向整齐划一的单一制度，更可能走向 “共同底线 + 各国差异化立法 + 多边互认工具” 的复合体系。联合国 AI 治理对话将持续承担关键协调角色，规则互认机制会从双边、区域试点逐步向多边扩展。全球各方需要持续保持对话，管控地缘干扰，防止数字世界走向阵营化分裂，推动人工智能真正实现安全、普惠、可持续发展，惠及世界所有国家。

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附录 1 数据来源说明

1. 本报告事实类多边制度文本主要来源于联合国官方公开文件、OECD 公开报告、欧盟官方立法文本、各国政府公开政策文件、金砖国家公开声明。

2. 企业合规成本相关测算数据来源于德勤 2025 全球 AI 合规调研、欧盟智库公开评估报告、国际行业机构公开分析，为行业区间估算值，不同企业因业务规模、系统复杂度差异会出现明显浮动，仅用于趋势分析，不作为精确财务依据。

3. 部分学术观点来自国内高校、社科院、南方中心等智库公开发表研究成果，详见参考文献列表。

4. 报告中对机制、方案的构想属于本研究团队分析推演，不代表任何国际组织、主权国家官方立场。

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本报告由泷码软件（上海）有限公司、泷码软件研究院、泷码数字经济网研究部独立研究编制。报告内容仅为学术研究与行业分析目的，不构成任何法律意见、投资建议、商业决策指引。

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