数字鸿沟弥合与普惠包容数字发展深度研究报告

数字鸿沟弥合与普惠包容数字发展深度研究报告

作者单位：泷码软件（上海）有限公司、泷码数字经济网
报告完成时间：2026 年 6 月

免责声明

1. 本报告由泷码软件（上海）有限公司、泷码数字经济网独立研究编制，报告内所有分析观点仅为行业研究参考，不构成任何国家政策制定、企业投资、商业决策、跨境合作、金融交易的指导性意见，任何机构与个人依据本报告内容开展相关行为所产生的全部经济损失、法律风险，本单位不承担任何直接或间接责任。

2. 报告引用数据均来自联合国、国际电信联盟（ITU）、世界银行、世界互联网大会、各国官方统计机构、权威第三方产业研究院公开发布的 2024—2026 年行业报告、统计白皮书、专题测算文件，部分发展中国家细分微观数据受统计体系限制存在口径偏差，本报告仅做客观转述，不保证数据绝对零误差。

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4. 报告涉及全球数字基础设施、算力产业、中小企业数字化、弱势群体数字权益等议题的国际合作路径分析，均基于现有国际多边框架客观推演，不代表任何国家、国际组织官方立场，不带有地缘政治倾向与技术排他导向。

5. 本报告存在时效性限制，数字产业、全球宽带、卫星互联网、智能算力市场数据持续动态更新，报告发布后新出台国际公约、各国数字政策、算力产能扩张数据未纳入文本，相关结论需结合最新公开资料综合研判。

数据来源总览

1. 联合国体系文件：2024 年《全球数字契约》正式文本、联合国《我们的共同议程》数字政策简报、联合国可持续发展目标（SDG9、SDG10）年度监测报告（2025）

2. 国际电信联盟（ITU）：《衡量数字化发展：2025 年事实和数据》《连通全人类行动蓝图（2025）》全球宽带、互联网普及率、数字素养专项测算数据

3. 世界银行：2025《数字化进程与全球普惠发展报告》、全球数字鸿沟经济损失量化模型、中小企业数字化转型调研数据库

4. 世界互联网大会 2025 全球数字基础设施专项白皮书、全球算力资源分布统计报告

5. 国际第三方机构：摩根士丹利算力产业研报（2026）、360 Research 全球卫星宽带市场分析报告（2025）、B20 全球中小企业数字化包容发展报告（2025）

6. 国内权威研究资料：人民日报数字普惠专题评论、复旦大学全球智能鸿沟研究报告、中国信通院数字基础设施发展白皮书（2025）

7. 泷码数字经济网行业调研数据库：2024—2026 全球发展中国家数字援建项目跟踪数据、弱势群体数字权益保障案例库

摘要

2024 年联合国大会正式通过《全球数字契约》，将弥合所有数字鸿沟、加速落实可持续发展目标列为五大核心目标之首，标志着普惠包容数字发展正式上升为全球数字治理顶层共识。当前全球数字发展失衡呈现双层分化格局：第一层为传统基础设施数字鸿沟，体现为宽带网络、互联网终端、基础通信覆盖的南北、城乡、群体接入差距；第二层是人工智能时代衍生的新型智能算力鸿沟，表现为高性能算力、数据中心、大模型研发、先进芯片供给的全球资源高度集中问题。两类鸿沟相互叠加、循环强化，持续扩大发达国家与发展中国家、大企业与中小市场主体、普通民众与弱势群体之间的发展代差，若长期无法有效干预，技术差距将固化为持续性全球经济收入差距、生产力差距与发展权差距。

本报告立足《全球数字契约》核心要求，系统区分传统基础设施数字鸿沟与新型智能算力鸿沟的内涵、表征、形成机理与经济负面影响，围绕全球宽带与卫星互联网普及、发展中国家数字基础设施国际援建、全民数字素养分层教育、中小企业数字化转型普惠扶持、老年人 / 残障群体 / 低收入女性等弱势群体数字权益保障五大核心议题展开深度实证分析，结合全球权威量化数据测算数字鸿沟带来的宏观经济损耗，梳理全球各国、多边组织现有普惠数字发展实践案例，构建兼顾短期基础设施补短板、中期数字能力培育、长期算力均衡分配的分层落地路径，最终提出全球协同推进普惠包容数字发展的多边合作机制、政策工具与监管配套建议，为各国政府、跨国企业、数字产业服务商、国际发展援助机构提供可落地的参考框架，推动全球数字技术红利无差别普惠全人类，阻断技术不平等向经济不平等传导。

关键词：全球数字契约；数字鸿沟；智能算力鸿沟；普惠数字发展；卫星互联网；数字素养；中小企业数字化；数字权益包容

一、绪论

1.1 研究背景与政策缘起

新一轮数字技术革命重构全球生产、分配、服务体系，宽带通信、云计算、人工智能、卫星互联网成为驱动经济增长、缩小贫富差距、实现可持续发展的核心底层要素。但数字化红利在全球范围内分配严重失衡，数字接入、数字使用、智能算力资源的结构性分化持续加剧，数字不平等逐步演变为全球发展治理的核心矛盾。

为统一全球数字发展价值导向、构建均衡包容的数字治理体系，联合国历经三年全球多方磋商，汇集 160 余个国家、6000 余家机构建言，于 2024 年 9 月正式发布《全球数字契约》，确立五项全球数字治理核心目标，弥合所有数字鸿沟、推动普惠包容数字发展位列五大目标首位，明确提出三大核心行动导向：一是实现全球普遍、可负担、有意义的互联网连接；二是全面提升全民数字技能与数字安全能力；三是保障所有国家、所有群体公平共享数字经济收益，避免技术壁垒加剧南北发展失衡。

《全球数字契约》首次完整区分基础网络接入层面的传统数字差距与 AI 时代算力资源层面的新型智能鸿沟，明确要求各国、多边机构同步推进硬件基础设施补短板与软件数字能力建设，覆盖网络普及、国际援建、数字教育、中小微企业扶持、弱势群体权益保护全链条。截至 2026 年上半年，全球超 120 个国家出台配套国家数字包容战略，但全球数字鸿沟缓解进度远低于预期，2025 年全球仍有超 22 亿人口完全离线，发展中国家算力资源占比不足全球总量 30%，数字普惠落地存在资金缺口、技术壁垒、人才短缺、政策碎片化四大核心障碍，亟需系统性研究梳理现状、拆解矛盾、提出协同解决方案。

1.2 核心概念界定

1.2.1 传统基础设施数字鸿沟

传统数字鸿沟是数字化初级阶段形成的基础性接入差距，核心载体为宽带光纤、移动通信基站、卫星地面终端、智能手机、家用网络设备等传统数字基础设施，衡量维度包含互联网普及率、宽带网络覆盖范围、网络使用成本、城乡通信基建配套、电力配套保障五大指标，分为国家间南北鸿沟、一国内部城乡鸿沟、群体间收入性别鸿沟三层结构。该鸿沟解决核心是硬件基础设施供给与可负担接入服务普及，是实现普惠数字发展的前置基础条件。

1.2.2 新型智能算力鸿沟

新型智能算力鸿沟是人工智能、大模型产业爆发后诞生的高阶数字差距，核心载体为高性能数据中心、AI 算力服务器、先进制程芯片、云计算平台、多模态大模型研发能力、数据存储处理资源，衡量维度包含人均智能算力保有量、本地数据中心装机规模、本土 AI 模型自主研发能力、中小企业云算力使用成本、国家算力进出口依赖度。传统鸿沟解决 “能不能上网”，算力鸿沟解决 “能不能使用先进数字智能技术创造经济价值”，算力资源高度集中带来的发展差距隐蔽性更强、经济放大效应更显著，成为当前全球数字包容治理的全新难点。

1.2.3 普惠包容数字发展

普惠包容数字发展以消除双层数字鸿沟为核心目标，遵循公平、可及、低成本、可持续四大原则，覆盖硬件基建、数字能力、产业赋能、权益保障四大板块，兼顾国家层面均衡发展、产业层面大中小企业均衡受益、社会层面全人群数字权利平等，核心诉求是让无论身处发达国家还是最不发达国家、城市还是偏远乡村、大企业还是微型个体户、健全群体还是残障老年群体，都能低成本、安全、有效使用数字技术获取就业、教育、医疗、商业发展机会，从根源防止技术差距转化为长期经济发展差距。

1.3 研究框架与研究方法

1.3.1 研究框架

本报告共分为六大主体章节：第一章绪论阐述研究背景、核心概念与研究逻辑；第二章量化拆解双层数字鸿沟全球现状、形成机制与宏观经济危害；第三章分五大议题逐一实证分析普惠包容数字发展核心实施领域，包含全球宽带与卫星互联网普及、发展中国家数字援建、全民数字素养教育、中小企业数字化扶持、弱势群体数字权益保障；第四章梳理全球各国、国际组织现有落地实践与典型案例，总结现有模式优势与短板；第五章系统性构建弥合双层数字鸿沟、推进普惠数字发展的全球协同实施路径；第六章形成研究结论与政策落地建议，文末附标准化免责声明与完整数据来源清单。

1.3.2 研究方法

1. 数据量化分析法：依托联合国、ITU、世界银行 2024—2026 权威统计数据，测算全球互联网覆盖、算力分布、数字经济增长关联系数，量化数字鸿沟造成的全球 GDP 损失、居民收入差距；

2. 二元分层对比法：横向对比发达国家与最不发达国家传统基建、智能算力资源指标，纵向对比同一国家城乡、大企业与小微企业、不同弱势群体数字发展差距，清晰区分两类鸿沟差异化特征；

3. 案例实证分析法：选取非洲卫星宽带项目、拉美数字普惠计划、亚洲中小企业数字化扶持政策、各国老年数字权益保障法规等全球典型实践，总结可复制推广经验；

4. 规范推演法：基于《全球数字契约》法定框架，结合全球数字产业发展趋势，推演短期、中期、长期分层治理方案，构建多边协同治理机制。

二、全球双层数字鸿沟现状、形成机理与经济负面影响

2.1 传统基础设施数字鸿沟全球量化现状

依据国际电信联盟《衡量数字化发展：2025 年事实和数据》权威统计，全球传统网络基础设施呈现极端不均衡分布，南北差距、城乡差距、成本差距三重叠加，构成普惠数字发展第一道刚性门槛。
第一，全球离线人口规模庞大，区域分化显著。2025 年全球互联网整体使用率 74%，约 60 亿人具备上网条件，但仍有 22 亿人口完全处于离线状态，占全球总人口近三分之一。分层对比：高收入国家互联网普及率达 94%，移动宽带全面覆盖全境；中等收入国家普及率 62%；低收入国家普及率仅 23%；最不发达国家互联网普及率不足 35%，内陆欠发达地区仅 38%。离线人口 90% 集中于撒哈拉以南非洲、南亚偏远农村、拉美内陆山区，该类区域普遍存在光纤铺设成本高、电力配套不足、人口分散三大基建约束。
第二，移动宽带 “最后 4%” 覆盖陷入瓶颈。全球 3G/4G 地面移动通信网络综合覆盖率已达 96%，剩余 4% 人口集中于极地、深山、远洋、荒漠等地面光缆无法触达区域，地面基站铺设成本是普通城镇区域的 12—18 倍，私人运营商缺乏商业投资动力，仅依靠传统地面网络无法完成全域覆盖，卫星互联网成为填补覆盖盲区唯一可行技术方案。
第三，网络接入成本差距悬殊，低收入群体无力负担。2024 年数据显示，低收入经济体移动宽带基础流量套餐价格中位数占居民月均收入 8.6%，高收入国家仅 0.4%，前者成本负担是后者 22 倍。部分非洲国家单人每月基础上网费用占家庭总收入 15% 以上，即便网络信号覆盖到位，大量居民因经济成本主动放弃互联网使用，形成 “有网不用” 的隐性接入鸿沟。
第四，城乡基础设施配套差距持续拉大。同一国家内部，城市光纤入户率平均超 75%，农村不足 28%；城镇 5G 覆盖率超 60%，农村 5G 覆盖率普遍低于 5%；农村区域网络带宽、延迟、稳定性远低于城市，在线教育、远程医疗、线上经营等数字服务基本无法流畅落地。

2.2 新型智能算力鸿沟全球量化现状

随着生成式人工智能、云计算深度渗透全球经济，算力资源分配不均催生第二层更具破坏力的智能鸿沟，相较于传统宽带鸿沟，算力鸿沟具备资源高度集中、技术壁垒高、产业放大效应强三大特征，成为制约发展中国家产业数字化升级的核心瓶颈。
第一，全球算力资源高度集中于少数经济体。世界互联网大会 2025 算力统计数据显示，全球 70% 以上通用智能算力、85% 高性能超算系统集中于中、美、欧盟六国；非洲大陆占据全球 18% 人口，但仅持有全球不足 1% 的数据中心算力；拉美、东南亚发展中国家本地算力供给缺口超 70%，绝大多数企业、政府机构需跨境采购海外云算力，算力使用成本溢价 3—8 倍。
第二，先进芯片、算力硬件供应链垄断加剧资源失衡。摩根士丹利 2026 年算力产业报告指出，高端 AI 服务器、高带宽内存、先进封装产能集中于少数发达国家产业链，关键硬件交付周期长达 18—24 个月，发展中国家自主建设本地算力中心面临硬件采购、运维技术双重壁垒；低算力设备仅能支撑基础网页浏览，无法运行工业数字化、AI 生产、智慧农业等高价值数字应用。
第三，中小企业与大型企业算力资源获取能力两极分化。发达国家头部科技企业自建万卡级算力集群，可免费内部调度算力资源；而全球 90% 以上中小微企业无力承担自建算力成本，商用公有云基础算力套餐定价对发展中国家微型企业形成沉重负担，直接阻断中小企业智能化转型路径。
第四，本土大模型研发能力断层。全球超 90% 多模态通用大模型由高收入国家企业研发，发展中国家缺乏训练大模型所需海量算力、标注数据与专业技术人才，只能被动采购海外模型服务，数据安全、产业自主发展双重受制，智能技术红利无法本土留存。

2.3 双层数字鸿沟叠加形成机理

两类数字鸿沟并非独立存在，而是形成层层传导、相互强化的闭环矛盾，其形成根源分为供给侧、需求侧、国际治理三层逻辑：

2.3.1 供给侧：商业资本逐利导致基础设施资源错配

通信运营商、算力企业市场化投资优先选择人口密集、付费能力强的发达城市、高收入国家，偏远区域、低收入市场投资回报周期长、风险高，私人资本主动回避；全球算力产业链上游芯片、服务器制造产能集中，发展中国家缺乏产业配套，本地算力建设供给能力先天不足，完全依赖外部进口。

2.3.2 需求侧：数字能力不足反向抑制基建投资收益

大量离线人口、低收入群体缺乏基础数字素养，即便完成宽带铺设、算力平台落地，市场使用需求薄弱，运营商、算力服务商营收不及预期，进一步削减欠发达区域持续投资意愿；弱势群体、中小企业数字技能缺失，无法将网络、算力资源转化为生产经营收益，数字基础设施价值无法释放，形成 “基建投入低 — 能力不足 — 收益差 — 更少投入” 恶性循环。

2.3.3 国际治理层面：全球数字援助体系碎片化

现有国际数字发展援助分散于各国双边援助、不同多边机构项目，缺乏统一协调机制；援助资金集中于传统地面宽带建设，针对算力中心、数字素养教育、中小企业数字化扶持的专项援助占比不足 12%；发达国家技术出口限制、算力服务贸易壁垒进一步扩大南北智能算力资源差距，尚未形成普惠均衡的全球数字资源分配规则。

2.4 数字鸿沟转化为长期经济发展差距的量化负面影响

世界银行 2026 年数字化发展经济测算模型明确验证：数字基础设施、算力资源的获取差距将直接转化为人均 GDP、劳动生产率、居民收入、产业竞争力持续性差距，形成代际固化的全球贫富分化。

1. 宏观 GDP 增长损耗：世界银行测算，宽带渗透率每提升 10%，发展中国家人均 GDP 可提升 1.5%—2%；当前全球数字鸿沟导致全球年度 GDP 损失超 1260 亿美元，其中低收入经济体承担 78% 经济损耗。若 2030 年前无法系统性弥合双层数字鸿沟，发达国家与最不发达国家人均 GDP 差距将扩大 27%，全球收入基尼系数持续走高。

2. 劳动生产率分层固化：具备充足宽带与低成本算力的企业劳动生产率平均提升 35% 以上，而发展中国家无数字化能力的中小企业劳动生产率提升不足 5%；算力缺口导致发展中国家制造业、农业无法落地智能改造，全球产业链分工持续锁定低端加工环节，产业升级长期滞后。

3. 个体发展权利剥夺：未接入互联网、缺乏数字技能群体在线教育、远程就业、线上医疗渠道完全闭塞，国际电联调研显示，离线群体就业概率较具备数字使用能力群体低 13%，性别数字鸿沟额外造成全球每年超千亿美元女性经济收益损失。

4. 长期可持续发展目标受阻：《全球数字契约》将数字普惠作为 SDG 消除贫困、优质教育、体面工作、缩小不平等目标的基础支撑，双层数字鸿沟持续扩大将直接延缓 2030 可持续发展议程落地，区域发展不平衡问题难以缓解。

三、普惠包容数字发展五大核心议题深度分析

依托《全球数字契约》目标框架，普惠包容数字发展完整覆盖五大核心实施领域，分别为全球宽带与卫星互联网普及工程、发展中国家数字基础设施国际援建体系、分层全民数字素养教育体系、中小企业数字化转型普惠扶持机制、弱势群体全维度数字权益保障制度，五大议题层层递进，分别解决 “有没有网络”“有没有基建资金技术”“会不会用数字工具”“企业能不能靠数字增收”“特殊群体数字权利不受侵害” 五大核心问题，共同消解双层数字鸿沟。

3.1 议题一：全球宽带与卫星互联网全域普及，补齐传统基础设施鸿沟

全域普及宽带与卫星互联网是弥合传统数字鸿沟的底层硬件基础，地面光纤宽带负责城镇、人口密集区域高速连接，卫星互联网作为地面通信补充，覆盖地面基建无法触达的偏远、海洋、山区，二者协同实现全球 “无死角、低成本” 网络覆盖。

3.1.1 地面宽带普及实施难点与落地路径

地面光纤、5G 基站普及核心难点集中在欠发达区域资金投入大、回报周期长、电力配套缺失。国际电联测算，2030 年前实现全球有意义连接，基础设施硬件总投资需 1.5—1.7 万亿美元，资金缺口超 60%，仅依靠各国财政无法覆盖投资需求。
落地实施分层路径：一是各国出台通信普惠强制监管政策，要求电信运营商将年度营收固定比例投入农村偏远区域网络建设，建立城乡交叉补贴机制，用城镇宽带运营收益补贴乡村基建；二是推广 PPP 公私合营模式，政府出让频谱资源、土地配套，吸引私人资本参与乡村光纤铺设，配套税收减免、频段优惠政策；三是简化农村通信基建审批流程，降低基站、光缆铺设行政成本，同步配套乡村光伏、储能电力设施，解决无电区域网络供电难题。

3.1.2 卫星互联网填补全球网络覆盖盲区核心价值与产业现状

地面通信无法覆盖的 4% 全球人口、远洋航运、极地科考、跨境农牧区域，只能依靠低轨、高轨宽带卫星实现网络接入，卫星互联网具备部署周期短、不受地理地形限制、全域一次性覆盖的独特优势，成为全球数字普惠不可或缺的技术方案。
全球卫星宽带产业发展数据：截至 2025 年末，全球在轨宽带通信卫星超 1200 颗，SES、星链、中国星网、Inmarsat 等服务商覆盖超 150 个国家；非洲肯尼亚依托 22 颗通信卫星、6200 套地面终端，覆盖 3200 万农村离线用户，单用户月度上网成本较地面偏远基站降低 58%；拉美多国引入 Ka 波段宽带卫星，解决内陆山区学生在线教育网络需求，秘鲁卫星普惠项目覆盖 120 万乡村学生。
当前卫星互联网普惠化核心障碍：卫星终端设备采购成本偏高、偏远区域地面运维服务不足、频谱资源全球分配不均衡。对应优化路径：一是多边组织联合卫星企业批量生产低成本民用地面终端，政府对低收入群体发放终端购置补贴；二是各国协商统一卫星频谱国际分配规则，保障发展中国家平等使用通信频段；三是建立区域性卫星运维服务站点，降低偏远地区设备维修、网络调试成本。

3.1.3 宽带 + 卫星协同普惠全球实施标准

《全球数字契约》提出 “有意义连接” 统一标准，并非仅实现信号覆盖，而是满足三个硬性条件：网络下载速度满足在线教育、线上经营基础需求、月度网络费用不超过居民月收入 2%、具备稳定不间断网络服务。各国推进宽带与卫星普及需统一对标该标准，杜绝 “仅覆盖无使用价值” 的形象工程，同步控制网络资费，从覆盖、成本、质量三维度消除传统接入鸿沟。

3.2 议题二：发展中国家数字基础设施国际援建，搭建全球数字援助协同体系

仅依靠发展中国家本国财政，无法快速补齐宽带、算力、通信配套基建缺口，《全球数字契约》明确要求高收入国家、多边金融机构建立常态化数字基础设施援建机制，提供资金、技术、设备、运维人才全方位支持，缩小南北传统基建与算力双层鸿沟。

3.2.1 当前全球数字援建体系现存短板

第一，援助资金规模不足、分配失衡。现有国际数字援助多依附传统发展援助项目，无独立专项数字基建援助预算，2024 年全球数字援建总资金不足 200 亿美元，其中 90% 资金投向地面宽带，算力中心、数字人才培育援助占比极低；
第二，援建模式碎片化，双边援助、多边项目标准不统一。不同国家援建通信设备、算力硬件技术体系不兼容，后期跨区域互联互通难度大，增加发展中国家运维成本；
第三，重硬件交付、轻长期可持续运营。多数援建项目仅完成基站、卫星终端、服务器交付，未配套长期运维资金与本地技术人才培训，设备故障后无法维修，大量援建数字设施闲置浪费；
第四，技术壁垒限制援助实效。部分发达国家对高端算力芯片、AI 基础设施实施出口管制，无法向发展中国家提供均衡算力援建支持，算力鸿沟难以通过援助缓解。

3.2.2 标准化普惠数字援建分层体系构建

结合《全球数字契约》援助承诺，构建三层援建框架，兼顾短期硬件补短板、中期运维能力培育、长期本土算力自主建设：

1. 基础层：传统通信基础设施援建
面向最不发达国家、低收入经济体，援建光纤干线、乡村 5G 基站、卫星地面接收站、公共社区 WiFi 热点、校园 / 乡村卫生院公共网络；配套批量低价智能手机、网络终端设备，政府补贴低收入群体免费申领，解决基础接入硬件缺口。

2. 提升层：区域普惠算力中心援建
以大洲、次区域为单位援建区域性公共普惠算力中心，提供轻量化通用算力、云端基础数字化工具，面向本地中小企业、公立机构低价开放，缓解发展中国家跨境采购算力的高成本压力；援建配套数据存储、网络安全基础设施，保障本土数据留存安全。

3. 长效层：本土数字产业人才援建培育
同步配套技术援助，派遣通信、算力运维、数字化转型技术专家驻场指导，在当地高校开设通信工程、云计算、数字经济专业，全额资助本土学生技术深造，培育本地化长期运维团队，保障援建设施可持续运转。

3.2.3 多边协同援建协调机制

建议联合国牵头设立全球数字普惠援助协调中心，统一各国、多边银行援建标准，统筹分配援助资金与技术资源；建立发达国家数字援助量化考核机制，参照 GDP 固定比例设立年度数字基建援助预算，禁止附加不合理技术排他条款；推动援建技术标准开源兼容，保障不同国家援建通信、算力设备互联互通。

3.3 议题三：分层全民数字素养教育，破解 “有网不会用” 隐性使用鸿沟

完成网络、算力基础设施铺设仅解决硬件接入问题，全民数字素养不足是阻碍数字普惠落地的核心软性障碍，大量具备上网条件人群因缺乏操作技能、信息辨别能力、数字安全意识，无法享受数字经济红利，形成覆盖全年龄段、全收入群体的能力鸿沟。联合国教科文组织、ITU 联合提出目标：2025 年全球 60% 成年人与青少年掌握基础可持续数字技能，2030 年实现全民基础数字素养普及。

3.3.1 数字素养三层能力划分与群体差异化需求

按照使用深度分为基础、进阶、专业三层数字能力，不同人群教育重点分层设计，避免统一化培训脱离实际需求：

1. 基础数字素养（全民必修）：智能手机、电脑基础操作，线上政务、线上教育、远程医疗、移动支付基础使用，网络诈骗识别、个人隐私保护基础常识，面向老年人、农村居民、低收入女性、偏远青少年全覆盖；

2. 进阶数字素养（劳动者、小微企业主必修）：线上电商运营、线上客户对接、数字化财务管理、轻量化工业软件、云算力基础操作，面向城乡就业人群、个体户、中小企业经营者，赋能就业与经营增收；

3. 专业数字素养（技术从业者、公职人员选修）：算力运维、网络架构、数据治理、AI 工具深度应用、数字安全防护，培育本土数字技术人才，支撑区域算力中心、通信基建长期运营。

3.3.2 全球数字素养普及落地实施路径

1. 校园常态化数字教育体系：各国将数字素养纳入中小学必修课程，统一编写普惠数字教材，配备校园免费计算机教室、网络实训设备；针对发展中国家乡村学校，配套卫星宽带 + 终端设备，同步开展线上数字公益课程，缩小城乡学生数字技能差距。

2. 社区普惠数字公益课堂：依托乡村村委会、社区服务中心设立免费数字培训站点，定期开展老年数字教学、农村居民线上经营培训；招募数字志愿者下沉偏远区域，一对一开展实操教学，重点帮扶残障、老年等学习困难群体。

3. 线上免费数字学习公共平台：联合国联合各国搭建多语言全球数字素养公益学习平台，免费提供分层教学视频、实操模拟工具，适配手机、低配终端流畅访问，覆盖无线下培训资源的偏远区域。

4. 女性数字素养专项扶持：全球性别数字鸿沟突出，低收入国家女性互联网使用率较男性低 18%，专项开设女性免费数字技能培训班，配套线上电商创业指导，消除性别层面数字能力不平等。

3.3.3 数字素养配套保障机制

将全民数字素养普及率纳入各国可持续发展考核指标；国际数字援助资金固定划拨 15% 用于数字教育项目；鼓励互联网企业、算力服务商公益开放数字实训工具，降低培训硬件成本；建立数字素养效果跟踪调研机制，动态调整培训课程适配本地群众实际需求。

3.4 议题四：中小企业数字化转型普惠扶持，打通产业层面数字包容通道

中小企业是全球市场主体核心构成，贡献超 60% 全球就业与 50% GDP，但全球 90% 微型、中小企业存在数字化转型三重困境：算力与软件采购成本高、缺乏专业数字运营人才、转型收益周期长风险高，大企业与中小企业数字化能力差距持续扩大，智能算力鸿沟在产业端集中显现。推进普惠数字发展必须建立定向扶持机制，降低中小企业数字化转型门槛，让中小市场主体平等共享智能技术红利。

3.4.1 中小企业数字化转型核心约束条件

1. 成本约束：独立采购算力服务器、工业数字化软件、电商服务系统一次性投入高，小微企业现金流无法承担；商用公有云算力套餐定价未针对微型企业设置梯度低价，长期使用成本持续承压；

2. 人才约束：中小企业无力专职聘用数字化、云计算技术人员，企业主自身数字素养不足，无法规划合理转型路径，采购数字工具后难以落地运营；

3. 资源约束：大型企业可自建私有算力集群、获取定制化 AI 服务，中小企业仅能采购标准化基础云服务，缺乏适配细分行业的轻量化智能工具；

4. 融资约束：传统金融机构不认可数字化转型投入有效抵押物，中小企业数字化贷款渠道狭窄，转型资金缺口难以填补。

3.4.2 普惠化中小企业数字化分层扶持政策工具

1. 低成本公共算力普惠供给：依托各国援建区域性公共算力中心，设置中小企业梯度低价算力套餐，微型个体户免费开放基础云存储、线上办公算力；开发轻量化行业专属数字工具（农业、手工制造、零售小微系统），大幅降低软件采购成本。

2. 数字化转型财政补贴与税收减免：各国设立中小企业数字化专项补贴，对采购云算力、线上经营系统、数字化设备的小微企业发放 30%—60% 购置补贴；数字化改造相关支出全额抵扣企业所得税，降低转型财务压力。

3. 免费数字化人才公益服务：政府联合数字服务商组建公益数字化顾问团队，免费为中小企业提供转型诊断、工具选型、线上运营指导；开设小微企业主数字技能短期培训班，重点普及低成本云算力、线上电商运营实操。

4. 数字普惠专项金融产品：多边开发银行、本土金融机构推出数字化转型低息专项贷款，无需实物抵押，以线上经营流水、数字资产作为授信依据，拓宽小微数字化融资渠道。

3.4.3 发展中国家中小企业数字化专项国际援助

在数字基建援建项目中配套中小企业数字化扶持子项目，免费向本地小微企业开放区域公共算力中心；捐赠轻量化行业数字化开源工具，派遣数字化运营专家驻企指导；设立区域性小微数字创业扶持基金，补贴本地线上创业项目，缩小全球大中小企业产业数字化代差。

3.5 议题五：弱势群体数字权益全维度保障，实现社会层面数字包容

普惠包容数字发展核心要义是无差别保障所有群体数字权利，老年人、残障人士、低收入群体、偏远乡村居民、女性、难民等弱势群体天然存在数字接入、使用壁垒，若缺乏专项制度保障，双层数字鸿沟将加剧社会内部不平等。《全球数字契约》明确要求各国出台弱势群体数字权益专项保护法规，构建覆盖接入、使用、安全、服务全链条保障体系。

3.5.1 六大核心弱势群体数字排斥现状

1. 老年群体：全球 60 岁以上老人基础数字普及率不足 42%，不会使用移动支付、线上挂号、政务办理，线上公共服务完全无法触达，数字生活边缘化；

2. 残障群体：视障、听障、肢体障碍人群适配性数字终端、无障碍网络应用供给不足，主流平台无障碍改造进度缓慢，线上服务使用存在天然障碍；

3. 低收入农村女性：网络资费负担重、数字培训资源稀缺，线上就业、创业渠道闭塞，数字经济参与度远低于男性；

4. 偏远山区、游牧群体：地面宽带覆盖不足，仅依靠高价卫星终端上网，数字服务可及性极低；

5. 低收入未成年人：家庭无力购置智能终端，无法参与线上课堂，教育数字化权益受损；

6. 跨境难民、脆弱社区人群：缺乏官方身份认证，无法办理移动通信账户，完全被隔绝于数字公共服务之外。

3.5.2 弱势群体分层数字权益保障落地机制

1. 无障碍数字基础设施兜底保障
政府免费向残障群体发放无障碍智能手机、读屏终端、语音操作设备；通信运营商推出老年专属低价流量套餐、残疾人免费基础网络服务；乡村、游牧区域优先落地卫星互联网公共热点，免费开放公共终端供弱势群体使用。强制所有政务、医疗、教育线上平台完成无障碍改造，配备语音、大字、手语多模式交互功能。

2. 弱势群体专项免费数字教育服务
社区开设老年一对一数字公益课堂，重点教学线上就医、社保查询、反诈知识；针对残障群体开发无障碍线上数字培训课程；为乡村低收入女性开设免费电商创业培训，配套流量补贴、终端补贴。

3. 数字权利平等立法与监管约束
出台数字包容专项法规，禁止通信、互联网服务商对弱势群体设置差异化资费歧视；建立数字排斥投诉监管渠道，对无障碍改造不到位的平台、运营商处以行政处罚；将弱势群体数字服务覆盖情况纳入通信企业普惠考核指标。

4. 特殊群体公共数字服务兜底供给
乡镇、社区设立线下数字政务代办窗口，为不会使用网络的老年人、残障人群代办线上社保、医疗、政务业务；公立学校统一配备公用平板、宽带网络，保障低收入未成年人线上教育权利；为难民、无身份脆弱人群开放公共社区免费 WiFi 与临时线上服务通道，保障基础数字生存权利。

3.5.3 弱势群体数字安全专项保护

弱势群体网络诈骗、个人信息泄露受害风险是普通群体的 3 倍以上，配套开展针对性反诈、隐私保护科普；简化线上账号实名认证流程，减少复杂操作带来的信息泄露风险；建立弱势群体网络侵害快速维权通道，保障数字空间人身、财产权益不受侵害。

四、全球普惠包容数字发展典型实践案例与经验总结

4.1 非洲卫星宽带普惠项目：解决偏远区域传统数字鸿沟

撒哈拉以南非洲是全球离线人口最集中区域，地面光纤铺设成本极高，多国依托宽带卫星推进全域数字普惠。肯尼亚国家级卫星普惠工程部署 22 颗通信卫星、6200 套乡村地面终端，政府补贴终端采购成本 70%，月度基础流量套餐定价不超过居民收入 1.5%，覆盖 320 万农村离线用户，同步配套乡村线上教育、远程医疗平台，农村青少年互联网使用率 2 年内提升 41%。
可复制经验：卫星硬件政府大额补贴、限定网络资费收入占比、卫星网络与公共民生服务绑定同步落地；短板在于缺乏本土算力支撑，线上应用仍高度依赖海外云服务，需配套区域公共算力援建项目同步推进。

4.2 拉美秘鲁数字普惠 2030 计划：城乡基建 + 小微扶持双轮驱动

秘鲁作为拉美内陆发展中国家，同步落地地面光纤、Ka 波段卫星互联网普及，政府与通信企业合作向低收入学生发放 40 美元低价预装教育软件智能手机，财政承担 60% 设备成本，2025 年试点覆盖 120 万乡村学生；针对本地农业、手工小微企业设立数字化补贴，采购线上销售系统、云端仓储软件补贴 50%，配套免费线上电商培训，微型商户线上营收平均提升 29%。
可复制经验：硬件终端定向补贴学生、女性群体，数字化扶持精准下沉小微实体经济，PPP 模式引入私人资本分担普惠基建成本；短板为区域算力供给不足，复杂工业数字化转型仍存在明显算力壁垒。

4.3 欧盟数字包容战略：全民数字素养 + 弱势群体权益立法标杆

欧盟出台统一《数字包容法案》，强制成员国将数字素养纳入中小学必修课，划拨专项预算建设社区免费数字培训站点；立法要求所有线上公共服务必须配套无障碍功能，老年、残障群体通信资费实施法定限价；设立欧盟中小企业数字转型基金，每年拨付超 30 亿欧元补贴小微算力、数字化工具采购，统一建设跨境公共普惠算力平台，大幅降低中小企业跨境算力采购成本。
可复制经验：统一区域数字包容立法、设立常态化专项普惠财政资金、区域共建共享公共算力资源；短板为援助机制仅覆盖欧盟内部，未形成面向全球南方国家的协同援建体系。

4.4 东南亚区域性数字基建援助项目：多边协同数字援建示范

联合国开发计划署联合多国通信企业、多边银行落地东南亚跨境数字援建项目，同步铺设跨境光纤干线、援建区域性普惠算力中心，派遣数字技术专家培训本土运维人才；配套女性数字创业公益课堂、乡村老年数字教学站点，同步补齐硬件基建、数字能力、产业扶持、弱势群体保障四大板块。项目落地三年，区域互联网普及率提升 24%，中小企业数字化转型比例提升 36%。
可复制经验：多边机构统筹协调，援建项目一体化覆盖宽带、算力、数字教育、小微扶持全链条，同步培育本土技术团队保障长期运营；短板为各国技术标准存在轻微分歧，跨区域算力互联互通效率仍有优化空间。

4.5 全球实践共性短板总结

综合全球各国、多边组织现有普惠数字发展实践，普遍存在四大共性短板：一是重传统宽带基建、轻算力均衡分配，新型智能算力鸿沟缓解措施不足；二是援助、扶持政策碎片化，五大核心议题缺乏一体化统筹推进机制；三是短期硬件投入充足，长期数字人才培育、本土产业自主发展配套薄弱；四是国际层面缺乏统一约束规则，发达国家技术、算力贸易壁垒未有效破除，南北数字资源分配失衡问题难以根治。

五、弥合双层数字鸿沟、推进普惠包容数字发展全球协同实施路径

结合前文现状、议题分析与全球实践短板，本报告构建短期基建补短板、中期能力培育赋能、长期全球算力均衡治理三步走分层实施路径，同步搭建多边协同治理配套机制，全面落实《全球数字契约》首要目标，阻断技术差距向经济差距传导。

5.1 短期路径（1—3 年）：全域补齐传统基础设施，落地兜底普惠保障

核心目标：快速缩小传统宽带数字鸿沟，实现全球绝大部分人口具备可负担、有意义网络连接，搭建基础普惠扶持框架。

1. 全球同步推进地面光纤、5G 乡村覆盖工程，卫星互联网落地偏远盲区，严格对标 “网络资费不超过居民收入 2%” 普惠标准，建立城乡通信交叉补贴机制；

2. 启动首轮发展中国家数字基础设施双边、多边援建，优先铺设乡村公共网络、卫星地面终端，免费向弱势群体发放基础智能终端；

3. 落地基础全民数字素养公益课堂，覆盖老年、农村、女性群体，搭建多语言免费线上数字学习平台；

4. 出台中小企业数字化短期补贴政策，开放区域性基础公共算力低价使用权，缓解小微转型成本压力；

5. 各国出台弱势群体数字无障碍配套政策，完成政务、医疗线上平台基础无障碍改造，设立线下数字代办兜底服务。

5.2 中期路径（3—7 年）：培育全民数字能力，构建产业包容扶持长效体系

核心目标：消解 “有网不会用” 能力鸿沟，缩小大中小企业数字化差距，完善弱势群体全维度数字权益法律保障，缓解智能算力浅层缺口。

1. 各国全面将数字素养纳入国民义务教育体系，常态化开展劳动者、小微企业主进阶数字技能培训，女性、残障群体专项培训全覆盖；

2. 扩大国际数字援建范围，在发展中国家分区域建成普惠公共算力中心，提供轻量化 AI、数字化工具公共服务，降低跨境算力依赖；

3. 建立中小企业数字化长期扶持机制，稳定数字化补贴、低息专项贷款、免费数字化顾问服务供给；

4. 出台国家级数字包容专项法规，固化弱势群体无障碍数字服务、反资费歧视、网络维权制度；

5. 联合国统筹协调全球数字援助资源，统一援建技术标准，增加算力中心、数字人才培育援助资金占比至 30% 以上。

5.3 长期路径（7—10 年，对标 2030 可持续发展目标）：全球算力资源均衡分配，根除双层数字鸿沟循环传导

核心目标：彻底化解新型智能算力鸿沟，构建全球公平、开放、无壁垒数字资源分配体系，实现全民、全产业、全群体数字发展权利完全平等。

1. 建立全球算力资源多边协调分配机制，约束高端芯片、AI 算力服务不合理出口管制，推动算力硬件产业链普惠化供给；

2. 每个大洲建成多层级区域公共算力枢纽，发展中国家具备本土大模型训练、数据存储、智能应用自主供给能力，算力南北差距大幅缩小；

3. 形成全球统一数字包容治理规则，将弥合双层数字鸿沟纳入国际贸易、数字服务贸易基础条款，消除数字资源跨国流通壁垒；

4. 全民数字素养实现全覆盖，本土数字技术人才供给满足本国通信、算力产业运维、创新需求，摆脱外部技术人才依赖；

5. 数字普惠完全嵌入全球产业链、就业、教育、社会保障体系，技术红利均等分配，彻底阻断数字技术差距转化为持续性全球经济发展差距，全面达成《全球数字契约》普惠包容顶层目标。

5.4 全球多边协同配套治理机制

1. 设立联合国全球数字普惠协调专门机构，统筹各国数字援助、基建普及、算力均衡分配工作，统一统计监测双层数字鸿沟指标；

2. 建立发达国家数字援助量化考核制度，按 GDP 固定比例拨付数字基建、算力、数字教育专项援助资金，禁止技术排他性援助附加条款；

3. 制定全球统一 “有意义连接”、普惠算力、数字素养国际标准，各国数字发展政策对标统一框架，减少区域标准碎片化；

4. 搭建全球数字鸿沟动态监测数据库，实时跟踪全球互联网普及率、算力分布、数字素养普及率、中小企业数字化转型进度，定期发布年度普惠数字发展评估报告；

5. 推动数字服务贸易普惠条款落地，降低发展中国家采购海外算力、数字化软件关税成本，鼓励开源轻量化数字技术全球免费共享。

六、研究结论与政策建议

6.1 核心研究结论

第一，弥合数字鸿沟、实现普惠包容数字发展是联合国《全球数字契约》五大目标之首，是落实 2030 可持续发展议程、缩小全球贫富差距的核心前置条件。当前全球数字鸿沟已分化为传统基础设施宽带鸿沟与新型智能算力鸿沟两层结构，二者相互传导、循环强化，传统鸿沟解决基础接入问题，算力鸿沟决定各国、各市场主体、各群体能否利用数字技术创造经济价值，算力鸿沟隐蔽性、长期经济破坏力更强。
第二，双层数字鸿沟将持续转化为长期、固化的全球经济发展差距，宽带渗透率、算力资源保有量直接关联人均 GDP、劳动生产率、居民就业收入水平，若缺乏全球协同系统性干预，发达国家与发展中国家、大企业与中小企业、主流群体与弱势群体的发展代差将持续扩大，全球收入不平等问题难以缓解。
第三，普惠包容数字发展必须同步推进五大核心议题：全球宽带与卫星互联网全域普及补齐硬件短板、常态化国际数字援建弥补发展中国家资金技术缺口、分层全民数字素养教育消除使用能力壁垒、定向扶持中小企业数字化打通产业包容通道、全维度制度保障弱势群体数字平等权利，五大板块缺一不可、必须一体化统筹推进，单一领域碎片化政策无法从根源消解双层数字鸿沟。
第四，当前全球各国、多边组织现有普惠数字实践普遍存在重传统基建、轻算力均衡，重短期硬件投入、轻长期人才培育，区域政策碎片化、国际援助协调不足四大短板，亟需建立短期、中期、长期分层实施路径，搭配联合国主导的全球多边协同治理机制，才能长效推进数字普惠落地。

6.2 面向各国政府政策落地建议

1. 国家层面出台一体化数字包容中长期战略，同步规划宽带卫星基建、算力中心建设、数字素养教育、中小企业扶持、弱势群体权益保障五大板块，避免单一领域零散政策；

2. 建立通信行业城乡交叉补贴法定机制，强制运营商将营收固定比例投入乡村、偏远区域网络建设，严格管控基础网络资费上限；

3. 分区域布局公共普惠算力中心，向小微企业、公立机构、低收入群体开放低价 / 免费基础算力，配套数字化转型财政补贴与专项低息贷款；

4. 将数字素养纳入国民教育必修体系，划拨专项财政资金建设社区公益数字培训站点，重点面向老年人、农村女性、残障群体开展免费实操教学；

5. 出台数字包容专项法律法规，强制线上公共服务无障碍改造，建立数字资费歧视、线上排斥行为监管处罚机制，兜底保障弱势群体数字基本权利；

6. 积极参与联合国多边数字援助协同体系，主动对接国际资金、算力、技术援建资源，同步培育本土数字技术人才队伍，提升本国数字产业自主可持续发展能力。

6.3 面向国际多边组织合作推进建议

1. 联合国牵头搭建全球数字普惠协调平台，统一双层数字鸿沟监测指标，统筹协调各国双边、多边数字援助资源，消除援助碎片化问题；

2. 推动设立独立全球数字普惠专项援助基金，提高算力中心建设、数字人才培育援助资金占比，约束发达国家不合理算力、芯片技术出口管制；

3. 制定全球统一数字普惠国际标准，包含有意义连接、普惠算力服务、数字素养、无障碍数字服务统一规范，推动各国政策对标落地；

4. 将数字包容条款纳入全球数字服务贸易框架，降低发展中国家数字化技术、算力采购跨境成本，鼓励轻量化开源数字工具全球无偿共享；

5. 定期发布《全球数字鸿沟与普惠包容发展年度评估报告》，量化各国双层鸿沟缓解进度，形成国际层面监督约束机制。

6.4 面向数字产业服务商（通信、算力、软件企业）发展建议

1. 通信企业加大乡村、偏远区域宽带与卫星互联网投资力度，推出梯度低价普惠流量套餐，配套低成本民用卫星地面终端研发量产；

2. 云计算、算力服务商搭建区域性公共普惠算力平台，针对微型个体户、中小企业推出轻量化低价算力套餐，开发适配发展中国家本土产业的轻量化数字化开源工具；

3. 互联网平台全面推进产品无障碍改造，配套老年简易操作模式、视障读屏、手语交互功能，减少弱势群体线上使用障碍；

4. 联合政府、多边机构开展公益数字素养培训，免费开放线上实训教学资源，下沉偏远区域开展线下公益教学；

5. 积极参与全球发展中国家数字基础设施援建项目，输出低成本、易运维、适配欠发达区域环境的通信、算力硬件与技术方案，助力全球普惠包容数字发展落地。